Piše prof. dr. sc. Ivan Koprić
Obaveze i odgovornosti političara
Hrvatsko zakonodavstvo uvelike različito tretira državne i lokalne dužnosnike koji su na svoje javne dužnosti izabrani ili imenovani politički od državnih i lokalnih službenika, koji su sukladno ustavnom načelu o dostupnosti javnih službi pod jednakim uvjetima svakom državljaninu na svoju profesionalnu poziciju postavljeni temeljem javnog natječaja.
U javnosti se ponekad postavljaju pitanja o razlikama pravnog statusa te dvije kategorije ljudi te o mogućnostima da se i za dužnosnike uvedu neke odredbe i mehanizmi koji bi napokon eliminirali sadašnju situaciju u kojoj se za profesionalne državne i lokalne upravne službenike zahtijevaju viši i stroži standardi nego za državne i lokalne dužnosnike.
Činjenica da je tu riječ o dvije različite kategorije ljudi nije zapreka da se pravni status dužnosnika na državnoj, lokalnoj i županijskoj razini ne uredi adekvatno, primjereno okolnostima i potrebama te shvaćanjima o nužnim svojstvima dužnosnika-političara. Tim više što za to postoje dobri temelji u drugim zemljama i europskom zakonodavstvu.
Za ilustraciju, važeći Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u čitavoj jednoj glavi regulira prava lokalnih političara, ali ne i njihove obaveze. Da ne govorimo da su prava, obaveze i odgovornosti lokalnih službenika detaljno regulirane posebnim zakonom, dok za lokalne političare (vijećnike i načelnike odnosno župane) nema takvog posebnog zakona.
Na državnoj razini je to napravljeno karikaturalno tako da je u jednom trenutku u Zakonu o obvezama i pravima državnih dužnosnika čitava glava o obvezama – jednostavno stavljena izvan snage. U tom su Zakonu ostala regulirana samo prava državnih dužnosnika.
U praksi takva povlaštena pravna regulacija položaja dužnosnika-političara znači da lokalni načelnici i župani sami sebi određuju plaće, dok su svi ostali njima na milost i nemilost. O različitim drugim elementima statusa lokalnih službenika također odlučuju lokalni dužnosnici, ponajprije načelnici i župani. Time se održava kruta, politički intonirana disciplina te se od lokalnih službenika nikad ne može čuti disonantni glas.
Nadalje, tu su različite privilegije i mogućnosti arbitrarnog odlučivanja dužnosnika, od korištenja službenih automobila i reprezentacije do određivanja kamo će se županijski i državni novac dobiven za tzv. decentralizirane funkcije usmjeriti, dodjela novca udrugama i slično. Svaka udruga mora za najmanju potporu podnijeti potvrde da nema ni lipe poreznog duga, da se protiv nje i njezinog predsjednika ne vodi kazneni postupak, a u isto vrijeme se protiv župana i gradonačelnika, koji o tim potporama odlučuju, vode vrlo ozbiljni kazneni postupci.
Dužnosnici pored toga svakodnevno nastupaju na televiziji i daju izjave, nerijetko svisoka, kao stručne i moralne vertikale, decidirano prosuđujući, a ponekad i osuđujući ljude, argumente i pojave. Građani ostaju zgroženi čitavom situacijom i gledaju na sve to skupa s gnušanjem i rezignacijom. Sudjelovanje građana u javnim pitanjima je sve slabije, a otpor prema javnoj djelatnosti – zabrinjavajuće raširen.
U Hrvatskoj pravni sustav na vrlo fragmentiran i u nekim detaljima neusklađen i nejasan način predviđa četiri glavne vrste i čak trideset oblika nadzora. Istodobno postoji više desetaka lokalnih dužnosnika koji obavljaju svoju javnu dužnost paralelno sa sudjelovanjem u nekoj fazi kaznenog postupka. Već ranije osuđeni lokalni dužnosnici ponovno se kandidiraju i pobjeđuju na izborima. Taj podatak ilustrira kako je teško napraviti sustav pravnih normi, a još teže osigurati da institucije za njihovu provedbu efikasno provedu taj sustav normi, i da se što je više vrsti nadzora i što se više različitih institucija uključuje time zapravo stvaraju nove i nove rupe u situ odgovornosti.
Ovaj sektor – obaveze i odgovornost dužnosnika – zavređuje ozbiljne pravne promjene, ali bez omogućavanja i jačeg nadzornog djelovanja samih građana prave i dobre promjene su teško moguće.
Kod razmišljanja o mogućnostima da se na neki institucionalizirani način reagira barem na krajnje situacije i djela dužnosnika-političara u kojima bi se protiv službenika-profesionalaca, sukladno propisima službeničkog prava, pokrenuo disciplinski ili čak i kazneni postupak valja imati na umu određene okolnosti i ograničenja.
Ponajprije, ako bi se dala mogućnost da Vlada odlučuje o nekakvim suspenzijama izabranih ili imenovanih dužnosnika na lokalnoj i županijskoj razini onda je to otvaranje mogućnosti da se u priču uvedu politički kriteriji i da Vlada suspendira onog lokalnog dužnosnika koji joj se ne sviđa, a ne suspendira onoga tko joj treba ili joj je politički mio. Zato bi valjalo, ako bi se išlo u tom smjeru, ovlast suspenzije dati nekom drugom tijelu, kao što je Državno izborno povjerenstvo čije su odluke podložne sudskoj, a ne političkoj kontroli.
Drugo, nisu svi kazneni, prekršajni i disciplinski postupci isti, pa bi stvar trebalo pažljivo odvagati i regulirati sine ira et studio. To je moguće napraviti tako da se lokalne i županijske dužnosnike zaštiti od suspenzije u situacijama koje nisu posebno zanimljive, a ipak osigura micanje s pozicije u drastičnim slučajevima, kao što su neki koji već godinama zaokupljaju javnost.
Treće, trebalo bi uvesti ozbiljniji filter u kandidiranje na lokalnim i državnim izborima. Sada je zapreka za kandidiranje na lokalnim izborima okolnost da je netko već kazneno osuđen, ali to mora biti pravomoćna osuda na kaznu zatvora od najmanje šest mjeseci uvjetno ili bezuvjetno. No, ne filtriraju se oni protiv kojih je postupak pokrenut, a optužbe su ozbiljne naravi. Propisivanje zapreke i za takve slučajeve onemogućilo bi da se kandidira netko tko je već u ozbiljnoj sumnji ili javnost ima pravo smatrati da nije prikladan za obavljanje lokalne ili županijske dužnosti. Također, postavlja se pitanje pravomoćnih osuda s drugim vrstama mjera i blažim kaznama – nije li i kod mnogih od takvih slučajeva potrebno zaštititi sustav političkog integriteta isključenjem od kandidiranja?
I četvrto, trebalo bi pripremiti i usvojiti etički kodeks za političare, kao što postoji Etički kodeks državnih službenika. Vijeće Europe je nedavno prihvatilo Europski kodeks ponašanja lokalnih i regionalnih političara, ali modelski kodeks za javne dužnosnike usvojen je u Vijeću Europe još 2000. godine i na taj bi se način, etičkim načelima i standardima te njihovom provedbom i javnim praćenjem, trebalo odvojiti poštene od nepoštenih političara.
Ono malo obaveza koje su lokalnim i državnim izabranim i imenovanim dužnosnicima ostale fragmentirano je, razbacano u nekoliko zakona koji svaki ide svojim putem, bez koherentnosti i pogleda na cjelovite učinke koje bi regulacija pravnog položaja dužnosnika-političara trebala postići.
Tu je pravnu situaciju potrebno sanirati, objediniti sada raspršene norme i institute te jednim zakonom za državnu razinu, a drugim zakonom za lokalnu i županijsku razinu regulirati i prava i obaveze i odgovornosti dužnosnika-političara na cjelovit i usklađen način. Posebno se čini važnim napokon cjelovito regulirati dio o odgovornosti, disciplinskoj, prekršajnoj, kaznenoj, građanskoj i političkoj.
Vijeće Europe je skupilo podatke o lokalnim i regionalnim izabranim i imenovanim političarima. Pregled pokazuje da se idući sjevernije, prema Skandinaviji, u pravnim sustavima može naći manje izričitih zabrana i odredbi o kažnjavanju političara, dok je prema istoku i jugu Europe situacija posve drugačija. U čak dvije trećine zemalja članica Vijeća Europe kaznena odgovornost je temelj za opoziv ili suspenziju lokalnih i regionalnih političara s njihovih javnih dužnosti. U skandinavskim zemljama postoje ustaljeni nepisani javni standardi i očekivanja građana, birača, svih ljudi, koji djeluju jače od zakona i drugih formalnih standarda napisanih na papiru.
Rijetko gdje postoje državni, lokalni i regionalni dužnosnici s takvim pravima i povlasticama, bez obaveza i odgovornosti, kao u Hrvatskoj. Umjesto pažljivog građenja sustava javnog integriteta i političke etike, pozicija dužnosnika stalno se jača pod egidom nekakvih imaginarnih demokratskih načela. Režim neodgovornosti i slabih obaveza političara ima međutim potpuno suprotne efekte – stvarajući nedodirljive i nesmjenjive političke dužnosnike ogadilo se građanima demokraciju, obesmislilo ju se, sve radi sitnih stranački i osobnih računica.
Demokraciju se treba revitalizirati. Nužno je osvijestiti građane o potrebi njihovog sudjelovanja u javnim pitanjima, politikama i odlukama, u nadzoru i usmjeravanju, ojačati ih, informirati i educirati, dati im u ruke efikasne, suvremene instrumente – umjesto toga nude im se instrumenti iz 19. stoljeća i onda im se još političari rugaju zato što ne izlaze na izbore i zato što ne dolaze na – mjesne zborove građana!
